故有良法而乱者有之矣，有君子而乱者，自古及今，未尝闻也，治生乎君子，乱生乎小人。

这就意味着从最高收费角度解决我国申请权滥用方面收效不应过于乐观。有关申请权滥用的讨论也是公说公有理，婆说婆有理。

9．向本地政府提出的，要求在博物馆等历史建筑内开展鬼怪调查的申请数量。同样的，行政机关也可对依据国办发[2008]36号文对重复申请采取一定限制措施，但是重复申请本身就很难认定，多大程度上构成重复，申请人随意添加或删除几个字就可造成重复申请的认定难题。最后是通过加强行政机关在告知书中的认定理由方面的解释说明义务，即认定为纠缠申请的理由应具体、特定并具说服力。但对于未来如果申请人还是就类似事项提出申请，行政机关就可以不必再次告知，只需留存相关资料即可。个别申请人围绕一些历史遗留问题反复提出各种申请，致使行政机关疲于应付。

虽然从国际惯例上看，信息公开法不要求了解申请人的具体申请目的，但是在判断纠缠申请时，行政机关有必要通过沟通更全面掌握申请人的申请目的。我国《政府信息公开条例》并没有将程序性不予公开理由进行统一规定，有些程序性不予公开理由则没有规定。[17] 新西兰立法和英国有所不同，它从申请和信息两个角度对申请权滥用行为进行了规制。

第四，辨别纠缠申请和重复申请之间的内在关系。节选式主动公开以及未照顾到公众需求的主动公开都只会催生更多的申请。通过内部审查进一步降低行政机关错误使用甚至滥用该限制措施。对于单次申请超过了行政机关所允许收取的最高收费的，行政机关可以依据收费规定拒绝申请。

其他人的申请都在70件以上。并且实践过程中这种基于人而不是基于申请的做法很容易造成行政机关滥用权力。

遇到纠缠申请时，行政机关通常以非政府信息公开申请进行答复，但这只适用于申请人申请内容不明确情形。[20]政府信息公开申请权也是如此。江苏省南通市港闸区法院认为申请人背离《政府信息公开条例》立法目的，任凭个人主观意愿不断提出申请的做法，构成了获取政府信息权利的滥用。这其中以英国最为突出。

从该行政裁定书中可以看出，陆某及其父亲、伯母在2013年到2015年期间，分别向南通市人民政府、城乡建设局、发改委等八家单位共提出了至少94件政府信息公开申请，要求公开的政府信息包括南通市人民政府财政预算报告、所拥有公车的信息、政府信息公开年度报告等众多内容。有时因申请人的申请目的差异而使得所申请的信息瞬间变得不那么琐碎。[25] 其次，由于现有制度设计不能有效控制政府信息公开申请量和答复量，结果导致基于重复申请、非属政府信息公开申请等程序性不予公开理由的答复比率过高。排名第二三位的申请人实为父子俩，共递交了119件申请，合计占了个人申请量的16. 90％。

第七，应当对行政机关认定申请权滥用行为有所制约，将纠缠申请控制在极少数范围内。[31]不同于商业秘密、个人隐私等实体性不予公开理由，行政机关启用程序性不予公开理由时，不必受制于公共利益衡量（Public interest test），即不需在公开的公共利益和不公开的公共利益间进行权衡后作出答复决定。

我们只有通过对申请权滥用行为的规制，才能有助于公共资源的合理配置以及将申请权引到正常的以信息为需求的轨道当中。[9]在和纽约州信息公开官员交流当中提到，申请权滥用在美国并不显著。

同时，行政机关应当向申请人出具认定为纠缠申请的告知书，在告知书中详细解释认定依据、认定理由以及认定不服后的救济措施。[2]所谓纠缠申请，在实践过程中的称谓并不统一，有的称为恶意申请，有的称为无谓申请。这为我国未来规制申请权滥用行为提供了有益参考。之后如果修改工作成功，纠缠申请人认定机构将不复存在，这也直接导致信息公开法的相应规定无法实施。[12]应当说，申请人所提申请背后的具体目的以及申请价值，对法理上判断申请权是否遭滥用究竟发挥何等影响力，均值得深入研究。[2]出现这种申请权滥用行为后，政府部门因缺少必要的规制措施长期处于难以答复的尴尬境地，甚至干脆冒着法律风险对此不予理会。

具体是：1．当地政府所制定的为保护本区域免受龙的袭击方面的具体计划。从所申请信息来看，申请人的申请内容包罗万象，并申请那些明知不属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息[29]。

将所申请的应主动公开政府信息排除在纠缠申请认定之外是考虑到我国目前政府信息公开还尚处初级阶段。反对一方则认为，相比其他机制信息公开并不会消耗大量公共资源。

澳大利亚在2010年修改后的《信息公开法》中规定：信息专员可以基于自身判断或基于行政机关申请，决定将某个申请人列为纠缠申请人名单。因此，需要在积累大量案例基础上，由政府信息公开主管部门出具关于认定纠缠申请的操作指引并以一定方式向公众公开。

[21]http: //www. the-laws. com/Encyclopedia/Browse/Case? Caseld＝812102063000, Retrieved 2015-07-28. [22]肖卫兵：《上海政府信息公开十年：成就、挑战和前瞻》，《电子政务》2014年第10期，第12页。也有探索通过建立黑名单制度，限制一些特殊申请人的申请，但是这种做法由于得不到类似像澳大利亚那样的立法支撑，同时也因直接针对申请人进行的限制而饱受质疑。其以新闻发布会形式向社会通报了八起典型滥用申请权的行政诉讼案件，裁定驳回原告陆某父女分别针对南通市公安局、国土局、发改委、城建局、审计局等五个行政机关的起诉。[31]这些种类出现在新西兰的信息公开法当中，参见前引[16]。

同时，这里尤其需要强调申请人的申请所造成的后果的严重程度，如果只是因为申请人的一次申请的信息居多，给行政机关带来了一定的工作压力就认定为纠缠申请则难以站得住脚。[33]苏格兰信息专员在其2013年最近颁布的关于纠缠申请认定的指引当中更是强调了这点。

对于琐碎信息申请，英国还是从是否对行政机关造成过度阻扰、引起超出其忍受程度的恼怒或不安这一后果角度将其考虑作为是否构成纠缠申请的众多判断因素之一。如印度一法院判决所言，不加思考和不切实际地要求通过信息公开法公开各式各样与推进透明政府、责任政府和廉洁政府无关的信息将起反作用。

另外，重复申请本身只是申请权滥用的一种，无法涵盖所有滥用申请权行为。4．当地政府在本行政区域内建设的环形公路数量。

通过设置一种针对纠缠申请的终结答复程序顺畅政府信息公开申请受理流程。（三）我国规制申请权滥用行为的立法建议 未来修改《政府信息公开条例》时，有必要在条例中规定行政机关没有义务答复来自申请人的纠缠申请，但是在作出决定之前，需要取得上级主管部门的同意。对于这类申请，则无论如何也不能判定其属于纠缠申请。这提醒我们申请权滥用行为规制问题需要放在全球视野下进行观察研究。

信息专员办公室目前已经停止受理来自行政机关的关于纠缠申请人的认定申请。可供参考的代表性国家是澳大利亚。

2014年11月20日制作的最新指引则根据大量相关案例对纠缠申请确立了更为细致的认定标准。[16]http: //www. ombudsman. parliament. nz/system/paperclip/document- files/document-files/245/ on gi nal/ part _ 2a_adminis-trative_ reasons_ for_ refusing- official_ information_ requests. pdf? 1344201714, Retrieved 2015-03-14. [17]同上往。

申请人可以围绕相关话题一而再再而三提出不同申请。[25]这些看法来自微信政府信息公开群的一些线上讨论，也有的来自和政府信息公开公开工作人员之间的交谈。